广东省自考00319行政组织理论押题复习资料

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《行政组织理论》

考试-知识点押题资料(★机密)

　　知识点1

　　组织与行政组织

　　1.组织的含义

　　<1>组织是人类生存的基本方式，是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具，产生于人类的生产斗争和社会斗争之中，最初出现的人类组织是家庭、氏族、部落，以后逐渐产生了阶级。

　　<2>组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而意识建立起来的人类群体。

　　<3>组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。

　　2.行政组织的含义

　　<1>广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。

　　<2>狭义的行政组织是指国家的行政机关，即依法建立、体现统治阶级意志、执掌行政权力、履行行政职能、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。

　　3.行政组织的构成要素

　　<1>物质要素：人员(是行政组织的主体、核心，首先要选择一定数量和质量的人员，并对选择的程序和要求有着明确的规定)、经费(是维持行政组织运营与发展所不可缺少的因素。)、物质设备(是行政组织赖以生存和发展的物质基础)。

　　<2>精神要素：目标(从本质上反映了组织的基本功能，分为总目标、分目标和工作目标)、权责结构、人际关系。

　　知识点2

　　行政组织的性质

　　1.一般性质：

　　<1>静态的组织结构; <2>动态的组织过程; <3>生态的组织环境; <4>心态的组织意识。

　　2.特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类型，表现的特性：

　　<1>阶级性 : 是行政组织的核心，行政组织建立及运行的根本目的就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。

　　<2>社会性 : 是行政组织的基础。

　　<3>权威性 : 行政组织是国家权力的具体实行者、体现者，强制服从是行政组织权威的突出特征。

　　<4>法制性 : 是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法和法律赋予的，必须以法律为基本依据。

　　<5>系统性 : 行政组织从纵向看，主要以分层管理的方式开展工作;横向看，横向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。

　　<6>主动性 : 是现代行政组织的特征。

　　3.行政组织与其他社会组织的区别

　　<1>管理对象不同; <2>服务内容不同; <3>活动依据不同; <4>活动目的不同。

　　知识点3

　　行政组织在行政管理中的作用

　　1.行政组织是国家对社会事务进行管理的主体;

　　2.行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，具体表现在行政管理中：

　　<1>行政组织是行政人员载体; <2>行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、创造性，更有效开展工作。 <3>行政组织将孤立的个体结合成一个能动的整体，发挥出巨大的力量。

　　知识点4

　　行政组织的功能

　　1.行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用;反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。

　　2.国家功能是国家本质的外在表现，行政组织与立法组织、司法组织一起，共同构成了国家机器组

　　织体系，与此对应，行政(是国家意志的执行)组织的功能、立法(是国家意志的表达)组织的功能、司法(运用国家法律审判具体的诉讼案件，保证法律公平、正确地施行)组织的功能是整个国家机器功能的一个组成部分。

　　3.行政组织功能的内容：

　　<1>政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。 <2>经济功能，组织经济建设成为行政组织最主要、最基本的功能。 <3>文化功能，主要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科学文化教育。 <4>社会功能，主要包括( 1)提供社会保障( 2)促进公证的收入分配( 3) 控制人口增长( 4)环境保护。

　　4.行政组织功能的特点：

　　<1>广泛性与有限性，行政组织的功能涉及国家政治与社会生活的各个方面，但又是有限的，表现在：

　　(1)行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。( 2)私人生活领域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。( 3)行政组织功能发挥要以法律为依据。( 4)行政组织自身的能力也有限。

　　<2>稳定性与变异性。

　　知识点5

　　行政组织理论的研究内容

　　行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括：

　　1.行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历史发展和理论发展。

　　2.行政组织的静态研究，包括行政组织的目标、结构、体制。

　　3.行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部条件。

　　4.行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。

　　知识点6

　　行政组织理论的学科性质

　　行政组织具有双重性质，既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管 理的主体，决定了行政组织既有特殊的阶级性，又有各个不同国家共有的社会性。

　　1.行政组织的阶级性，决定了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法和评价。

　　2.行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。

　　知识点7

　　行政组织理论与相关学科的关系

　　1.行政组织理论与政治学的关系

　　政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想，是行政管理学的专业基础理论;行政管理学又是行政组织理论的专业基础理论。

　　2.行政组织理论与管理学的关系

　　<1>行政组织理论主要局限于研究组织自身，管理学研究是全面的。 <2>组织学是管理学的分支。

　　3.行政组织理论与行政管理学的关系

　　<1>行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离而独立出来的。

　　<2>行政组织理论是行政管理学的一个分支学科。

　　4.行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作用。

　　知识点8

　　行政组织理论的研究方法和意义

　　1、行政组织理论的研究方法：

　　马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：( 1)阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。( 2)系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。( 3)理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。( 4)静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。( 5)纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。

　　2、行政组织理论研究的意义：( 1)研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。( 2)研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法治化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。( 3)研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。( 4)研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要。

　　知识点9

　　奴隶制时期的外国行政组织

　　◆奴隶制时期外国行政组织的特点：

　　1 、职能简单且未明确分化 2 、初步的原始分工

　　3 、中央与地方关系相对简单 4 、行政工作未职业化

　　◆该时期各国的行政组织情况：

　　1、古埃及：高度混合;最高统治者：法老

　　2、古希腊雅典：五百人会议(常设机构)公民大会(最高权力机关) 特点：①具有原始的民主行政特征; ②强调依法行政;

　　③行政官员非专业化、非职业化、无报酬; ④行政职能简单

　　3、古罗马：执政官(共和国时期，最高官职，拥有最高军事权和行政权)保民官、检察官、营造官

　　知识点10

　　封建制时期的外国行政组织

　　◆封建时期的外国行政组织的特点：

　　1、立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约

　　2、宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织

　　3、地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展

　　4、王权与教权关系密切，既斗争又合作

　　◆该时期各国的行政组织情况：

　　1、英国：议会和内阁的始发地; “盎格鲁·撒克逊”时代形成了比较固定的行政组织形式枢密院的产生;贤人会议：全国最高法庭; “地方自治之乡在英国”

　　2、法国：监察官的设置，是法国完成中央集权化的行政框架的重要标志

　　君主制度演变的三阶段：①地方分封的封建君主制;②等级君主制;③中央集权的专制君主制

　　知识点11

　　资本主义时期的外国行政组织

　　◆资本主义时期的外国行政组织的特点： (资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织)

　　1、日趋独立，职能扩大，数量增加

　　2、职能由以政治职能为主转变成以经济和社会职能为主

　　3、行政权力越来越大

　　4、中央与地方行政组织关系多样

　　◆该时期各国的行政组织情况：

　　1、英国内阁、地方行政组织的职能：

　　①内阁：行政职能;决策职能;立法职能;监督职能

　　②地方行政组织：管理交通道路;维护公共秩序和治安;搞好环境卫生;制定和实施城乡规划;发展公共事业;提供福利服务

　　2、美国的独立行政机构(三权分立的典型国家)

　　①特点：专业型强;独立性;混合权力;办事效率高

　　②联邦政府与州政府的关系：分权，不存在直接的领导和从属关系

　　③市行政组织形式：市长一市议会制;市经理制;委员会制;大都会区制

　　联邦行政机构由：总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构 (部是最重要的行政机关)

　　3、法国：(高度中央集权)

　　行政二头制：总统与政府总理都享有最高行政权。

　　知识点12

　　中国古代的行政组织

　　◇夏商周：“亲贵合一“的组织原则 (夏：王位世袭制;商：职能设官定制;周：三司)

　　◇秦汉：专制主义中央集权的行政管理体制;三公九卿制; “百官之长”指丞相

　　◇隋唐：三省六部制

　　◇宋元明清：明初：结束了丞相制度和三省制度

　　◆中国古代的行政组织特点：

　　1 、强化中央集权 2 、前后因袭、循序渐进

　　3 、结构严谨、分工精细、层级节制、集中统一 4 、具有强烈的宗法色彩

　　知识点13

　　中华民国的行政组织

　　◇南京临时政府时期( 1912-1913)：先是总统制;后实行内阁制。

　　◇北洋军阀时期( 1913-1928)：在内阁制、总统制、帝制中变动。

　　◇国民政府时期( 1927-1949)：三大原则：直接党制;委员会制;五权分立。行政院是国民政府的行政机关。

　　◆中华民国的行政组织特点：

　　1 、初创时期接受西方三权分立与民主思想 2 、孙中山提出的五权并立思想具有历史进步意义

　　3 、从法律上确定了国民党一党专政的政治体制 4 、中央集权制与地方军阀割据并存

　　知识点14

　　中华人民共和国的行政组织

　　◇第一阶段：建国初期( 1949-1954)：

　　《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》是新中国行政组织诞生的标志。 中国人民政治协商会议;中央人民政府委员会;政务院;政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会。

　　◇第二阶段： 54 年宪法体制时期( 1955-1966)：

　　全国人民代表大会——最高国家权力机关;国务院——(地位)最高国家权力机关的执行机关、最高国家行政机关。(组成)总理、副总理、部长、主任、秘书长。

　　(领导体制)集体领导(通过全体会议和常务会议进行工作)。(组织结构)职能机构、直属机构、办公机构、秘书机构。(总理产生)国家主席提名、全国人大决定、然后国家主席任命。

　　◇第三阶段：文革及拨乱反正时期( 1967-1974)：

　　军管会、革命委员会(先是四权合一、后成为党委领导下的政府机构)、 75 年宪法(国务院总理由全国人大根据中共中央的提议任免)。

　　?1979 年的《地方政府组织法》：县级以上地方人民代表大会设立常务委员会，从此县级以上地方人民政府专司行政。 1979 年起，各地方革命委员会改称人民政府。

　　◇第四阶段： 1982 年宪法体制( 1975-1982)：

　　国务院——(领导体制) 总理负责制。(总理产生) 国家主席根据全国人大的决定任免。

　　◆中华人民共和国行政组织的特点：( 1)具有充分的人民性，各族人民通过全国人民代表大会统一行使国家权力。( 2)设置与运行本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就。( 3)在处理中央与地方的关系上，基本上贯彻了民主集中制的原则。( 4)在其发展的历史过程中也暴露出一些弊端，如机构臃肿、职责不清，摆脱不了机构设置上的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和 权限划分上“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。

　　知识点15

　　古希腊、古罗马的行政组织思想： 1、柏拉图的行政组织思想

　　柏拉图是古希腊著名的哲学家和政治家， 他的行政组织思想体现在其代表作 《理想国》 与《政治家篇》里。他的主要观点包括如下几个方面：( 1)社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从 事物质生产。( 2)“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。( 3)治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。( 4)柏拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好人治国十分困难。

　　2 、亚里士多德的行政组织思想

　　亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里，他表达了其行政组织思想：( 1)他提出了三权分立的雏形，即无论那种整体的国家都应该包括三种机构：议事机构、行政机构、审判机构。

　　(2)设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要;行政机构的设置要以管理的业务或对象为依据;不同的政体有不同的行政机构与之相适应。( 3)提出了行政组织应当具有一定的职能，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。( 4)行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备。( 5)建立行政监督机构对行政人员进行监督。( 6)他主张以法治国。

　　知识点16

　　中世纪时期西欧的行政组织思想

　　1、马基雅维利的行政组织思想。

　　主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。

　　这些原则主要有四项：群众支持原则;组织内聚力原则;领导者必须具有超出常人能力(决策能力、用人能力、应变能力)的原则;存在下去的原则。

　　2、官房学派的行政组织思想。

　　官方学派是指 16-18 世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们的行政组织思想包括： ( 1)建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法; (2) 主张选用。的人才来治理国家; (3)主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理; (4) 加强国家及政府的权利。

　　知识点17

　　资产阶级革命时期的行政组织思想

　　1、卢梭的行政组织思想

　　主要体现在 《社会契约论》 里。 他的主要观点为： ①政府与公民的关系： 强调政府官员是人民的仆从;

　　②政府与法律的关系：强调政府行为必须以法律为依归。

　　2、汉密尔顿的行政组织思想

　　主要体现在《联邦党人文集》里。他的主要观点为：( 1)主张扩大行政部门的权力;( 2)主张建立强有力的行政组织(统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力)。

　　3、密尔的行政组织思想

　　主要体现在《代议制政府》里。他的主要观点为：( 1)衡量一个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长;( 2)政府的职能应该以不妨碍个人自由发展为前提;( 3)行政组织合理分工，实行个人负责制;( 4)政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来担任。

　　◇◇对外国早期行政组织思想的评述

　　早期行政组织思想体现在早期思想家们的治国方略中，与政治思想、法律思想含混在一起。但内容非常丰富，值得借鉴的有行政组织的职能，行政组织的分工和机构设置，行政组织的用人原则，行政组织的法制管理，行政组织的内聚力原则等思想。

　　知识点18

　　独立的、系统的行政组织理论(传统行政理论)产生的背景

　　(1)工业革命的完成、要求企业组织管理科学化

　　(2)民主共和国政体的建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。

　　(3)政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

　　政治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到科学的说明。

　　知识点19

　　威尔逊的行政组织思想

　　威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在 1887 年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，

　　提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务;倡导改进事业单位的组织机构与工作方法;强调行政组织应成为公众信赖的机关。

　　知识点20

　　泰罗的组织科学原理

　　美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，他于 1911 年出版了其代表作《科学管理原理》。他主要以企业组织为研究对象，在他的作品中涉及到的组织思想有四点：主张将管理职能与作业职能分离开来;强调组织管理职能的专门化;强调组织工作要计划化、标准化、程序化;强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当适当放权。

　　知识点21

　　法约尔的一般组织理论与原则

　　法约尔试图提出一种适合于很多领域的一半组织理论。他在 1916 年出版的《工业管理与一般管理》中表达了其组织思想：组织与管理密切相关;任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织;他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度;提出了管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制;并提出了 14 条组织管理原则。

　　知识点22

　　韦伯的官僚制行政组织理论

　　韦伯被称为 “组织理论之父” ，他提出了官僚制理论。 他认为组织的合法权威有三种来源： 习俗惯例; 个人魅力;法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。官僚制组织的特征主要有：第一、组织内 的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位;第二、组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个 人的能力和表现;第三、组织内层级节制，强调隶属关系;第四、强调组织的专门化;第五、组织靠规章 制度来加强管理;第六、组织管理以书面文件“档案”为基础。

　　知识点23

　　古立克、厄威克的组织理论

　　(1)他们的主要贡献，在于首次提出了“组织理论”这一学科名称。( 2)古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字母架在拼成： POSDCRB.(3)古立克与厄威克共同整理出了管理的八条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

　　◇◇对传统行政组织理论的评价：

　　主要特点：借鉴了经济组织理论的方法与成就。主要贡献： 1、把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化(专业化)管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础; 2、总结概括出管理幅度和管理层次原理， 作为组织结构的依据， 力图构建高效的等级制组织; 3、倡导“理性化—法律法”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。主要不足： 1、只研究了组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究; 2、他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究; 3、他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而未探讨组织与其外在环境之间的相互关系。

　　知识点24

　　梅奥的人际关系组织理论

　　梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》 。梅奥与其合作者为研究人际关系， 于 1923-1926 和 1927-1932 两次实施了有名的 “霍桑实验”。基本观点： 1、提出“社会人”理论; 2、指出组织中除了正式组织外，还有“非正式组织” 。3、指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织中成员的满足程度来激励人的“士气” ，以提高组织效率。

　　知识点25

　　西蒙的决策组织理论

　　西蒙是美国著名的行政学家，他以巴纳德思想作为出发点，建立起一个更加系统、全面、成熟的现代组织理论体系，尤其主要从行为科学的角度探讨了组织决策理论。他是决策理论学派的创始人。其代表作 为《管理行为》(或《行政行为》)。主要思想有： 1、组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策” ;2、组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段; 3、组织平衡论; 4、组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为(主要因素有权威、组织认同、住处沟通、培训、效率) ;5、组织设计论。

　　知识点26

　　巴纳德的组织要素与平衡理论

　　巴纳德是美国公共行政和组织方面的理论家，他的组织理论事实上已经超出了行为科学的框架，是西方现代组织理论中社会系统学派的创始人。主要贡献有： 1、指出组织的本质是一个协作系统; 2、提出组织三要素理论(共同目标、协作的意愿、信息) ;3、提出了权威来自接受的思想; 4、提出了组织平衡的思想; 5、阐述了非正式组织理论。

　　◇◇对行为科学行政组织理论的评价

　　主要特点(贡献)：注重对组织中的人进行研究;注重对非正式组织的研究;注重对组织决策问题的研究。不足： 1、过分偏重对人的行为的研究，贬低了组织结构、法规与制度对行政组织的重要意义; 2、过分注重对个别的事实的研究，而忽视对组织进行整体的系统的研究，致使研究日趋支离破碎，缺乏有力的理论统御; 3、这一时期关于组织的研究仍然带有封闭性质。

　　知识点27

　　卡斯特和罗森茨韦克的行政组织理论(系统权变理论)

　　美国华盛顿大学管理学教授。代表作《组织与管理——系统方法与权变方法》 。主要观点： 1、提出组织是一个开放系统; 2、强调组织是一个整体系统，一般由这样五个分系统构成：目标与价值分系统;技术分系统;社会心理分系统;结构分系统;管理分系统; 3、提出组织的权变观念。

　　权变组织理论所持的基本观点是： ①组织具有多变量性， 应当具体地研究组织和它所处的环境之间的关系;②每个组织的外部环境和内部分系统都处在动态的变化之中， 因而不存在普遍适用于所有环境的组织原则和管理方法。③权变理论致力于谋求组织与外部环境及组织内部各分系统之间的动态的、具体的一致性。

　　知识点28

　　柏森斯的行政组织理论

　　美国社会学家。代表作《社会系统论》和《现代社会的结构和进程》 。观点：组织必须具备四个方面的特质：适应环境、达成目标、统一协调、形态维持。主要通过三个层级来体现：决策层级、管理层级、技术层级。

　　知识点29

　　雷格斯的生态行政组织理论

　　继美国哈佛大学教授高斯之后运用生态理论来研究政府行政现象的美国行政学者、夏威夷大学东西方文化研究中心教授。代表作《农业型与工业型行政模式》和《行政生态学》 。主要观点： 1、提出了三种行政组织模式： 融合型——传统农业社会的行政组织与其他立法、 司法组织混同， 行政组织内部分化也很低; 棱柱型——由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素;衍射型——高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。 2、雷格斯重点分析了棱柱型即过渡社会的公共行政组织。 雷格斯指出： 棱柱型行政模式有三种特征： ①异质性并存， 即在同一社会中呈现不同的制度、不同的行为规范与观点。②形式主义，即法律与现实的严重脱节。③重叠性，即传统与现代社会的结构彼此重叠。一方面有国会、行政机构、选举制度，另一方面又有影响很大的家族、宗教团体等。 3、考察了经济机制、社会机制、社会沟通网络、政治制度、政治信念、意识形态等外部生态环境与公共行政之间的制约关系。

　　知识点30

　　行政组织中的帕金森定律与彼得原理

　　1 、帕金森定律

　　帕金森是 1909 年出生的英国著名的历史学家和行政学理论家。他在 1958 年出版《帕金森定律》(或为《官场病》)，剖析了英国行政部门的种种弊病，其中所反映的这些“弊病”带有很大的普遍性，在各国引起反响。他认为官场通病主要有三种：其一，职工人数与工作量毫不相关，职工人数总是不断膨胀;其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低;其三，组织的低效源于自发的嫉妒病;其四，豪华的办公大楼和考究的办公环境是组织衰退的征兆。

　　2、彼得原理

　　美国管理组织学者彼得与记者霍尔在 1969 年合作出版《彼得原理》(或《升官病》)，认为：不称职是人类社会的一个普遍现象，每个组织都充塞着不称职者。 “在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级” 。告诫人们：应认真地估价自己的潜力，不要盲目地追求晋升、企望升官。

　　知识点31

　　新公共行政学组织理论

　　新公共行政学派是 20 世纪 70 年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以弗雷德里克森为代表，关注社会公平，致力于对行政道德问题的研究。新公共行政学的主要贡献：将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，增强了公务员的内省偷道德意识等。扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。

　　(1)对传统公共行政学“效率至上”的反思与批判。公共行政的核心价值不应当是效率，而应当是

　　社会公平。传统行政学坚持政治与行政分开，过分强调效率，结果在经济增长、科技进步的同时，却出现了各种社会危机。应当赋予现代公共行政以伦理的内容，以增强行政人员的责任感，让管理者承担其社会责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则及其基本行为的出发点。

　　(2)主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革行政组织变革的终极目标，是建立民主

　　行政之模型。新公共行政学派提出应减少层级节制，分权、放权，广泛吸收公众参与。公共行政组织设计应遵循两个目标：顾客导向;应变灵活。

　　(3)提出公共行政组织存在着分配、整合、边际交换和社会感情等四种基本运作过程 ①分配过程，

　　这是新公共行政学的中心内容。应从公共行政项目效益的角度，来处理相关群体中人的物质和服务的分配问题。②整个过程，指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。主张采用非结构、非正式和非权威的整合技术，来增强行政组织凝聚力。③边际交换过程，指行政组织与其他相关组织及群体之间(比如立法机构、 利益团体) 建立相互依存的共生关系的过程。 边际交换方式的发展， 首先需要服务对象更多地参与， 其次是要发展新型的政府部门间的关系。④社会情感过程，这是一种社会情感的训练过程，同时又是行政

　　体制改革基本工具。功过训练，降低行政人员对权威层依赖，提高行政机构整体适应各种社会环境能力。

　　知识点32

　　企业家政府组织理论

　　企业家政府理论也是美国近年来最为流行的行政学派，是美国学者奥斯本和盖不勒在 1992 年合著的《重新创造政府》中首先提出来的，其基本思想是把企业经营的一些成功经验运用到政府中来，使政府能够注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。这种理论主张从根本上改变政府的行为方式，希望政府能向企业一样充满活力，参与竞争，树立顾客意识，简政放权，放松规制，从而建立一个花钱少，办事效率高的政府。他们认为企业局应当具备十大特征： 1、应掌好舵而不是划浆; 2、要妥善授权，而非事必躬亲;3、注重引入竞争机制; 4、注重目标使命，而非繁文缛节; 5、重产出而不重投入; 6、树立“顾客意识” ;7、重收益、重集资、重赚钱; 8、重事前预防，而不是事后补救; 9、重分权模式和合作式组织; 10、重市场机制调节，非仅靠行政指令控制。

　　知识点33

　　彼得斯等人的行政组织改革理论

　　1、彼得斯的行政组织理论

　　美国著名行政学家彼得斯通过对政府组织的传统治理模式和全球公共行政改革进行多年潜心的研究，

　　于 1996 年出版了《政府未来的治理模式》一书。他在书中提出了政府治理的四种模式，即市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式、解制式政府模式，并对每种模式进行了深刻的比较分析。

　　彼得斯指出， 这四种模式有的已经得到广泛实施， 有的则尚处于发轫阶段。 他从组织结构、 管理过程、政策制定和公共利益等方面分析和比较了这四种模式的特征。彼得斯认为市场式政府就是强调政府管理市场化。他指出 " 设立以市场为导向的组织体系 " ，引人竞争机制，是打破政府垄断、提高公共组织绩效的最基本的方法。参与式政府主张对政府管理有更多的参与。如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。弹性化政府强调政府需要更多的灵活性。彼得斯说，弹性化政府是指政府组织应具备高度的应变能力，力求避免因组织僵化所造成的困扰，如果政府拥有较大的弹性，就能够快速地对不断变化的社会和经济情况做出反应，从而有效回应新的挑战。解制式政府就是要求减少政府内部规则。解制的含义是指解除公共行政组织内部繁文缛节的规制，使政府的活动更具有创造力、效率及效能。也就是说解制的目的就是为了释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平。

　　2、休斯的行政组织理论

　　澳大利亚公共管理学教授欧文·休斯通过对 20 世纪 80 年代以来美国、英国等欧美国家行政体制改革的研究，于 1998 年出版了《公共管理导论》一书。休斯认为， 20 世纪 80 年代中期以来，西方发达国家公共部门的管理方式已发生了变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。尽管这种模式有各种各样的名称(如 " 新公共管理 " 、" 管理主义 " 、" 企业化政府 " 、" 后官僚体制模式 " 等)，但它们都表示同一种现象，即传统的官僚制组织即将被一种以市场为基础的行政模式所取代。休斯指出，新模式的基本特征是适应市场机制和经济发展需求的。

　　新公共管理模式的六大特征： 1. 该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，引人注目的变化是注重结果的实现和管理者个人的责任。 2. 一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性。

　　3. 明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩。 4. 公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派立场的。 5. 政府职能更有可能受市场检验，应 " 将掌舵与划桨分开 " 。6. 通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。

　　3、登哈特的行政组织理论

　　美国公共行政学者罗伯特· 登哈特长期致力于对公共组织理论的研究， 先后出版了 《公共组织理论》 、《组织的阴影》等著作。在《公共组织理论》 (第三版)一书中，他阐述了有关公共行政组织的基本思想。作者说他写作此书的目的有两个 : 一是想弄清怎样才能更好、更系统地认识和理解公共组织;二是为了研究怎样才能使公共组织更具有回应性，以增进公共服务的总体质量。为此，他对公共行政领域以往的理论成果进行了系统的研究。他认为公共组织理论，像公共组织本身一样，是人类活动的产物;公共组织理论是和公共行政理论密切相关的。

　　◇◇对现代行政组织理论的评述

　　通过对传统行政组织理论和行为科学组织理论的批判， 现代组织理论提出要建立具有综合性、 开放性、有机性和总体性特征的新型政府主张。他们注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，把组织看作是一个系统，并且是与内外环境密不可分的一个开放系统。

　　现代组织理论也有不足：一是强调被动地适应环境，而非主动地促进环境的改变;二是过分强调组织的变数，忽略了对组织的基本原则和运行规律的研究。

　　目前，现代行政组织理论不断倡导变革，要求政府放松规制、下放权力、重视民主参与、提高应变能力、重视服务对象。

　　知识点34

　　儒家的行政组织思想

　　1、孔子的行政组织思想。孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为核心的行政组织思想。主

　　要观点是：①维护严格的等级秩序②强调组织内的和谐③选拔正直的人来参与管理，百姓就能服从统治。

　　2、孟子的行政组织思想。孟子发展了儒家的思想，其主要的行政组织思想表现在：①主张以人为本的行政组织思想，认为“仁”是国家行政的目标，又是行政组织内部的组织原则 ②主张举贤任能的用人原则，对于贤能的人，一要尊重，二要给与优厚的生活待遇，要重用;③他提出了专业化分工的思想，指出有的人从事脑力劳动，是管理者，有人从事体力劳动，是被管理者。

　　3、荀子的行政组织思想。荀子是儒家行政组织思想的集大成者，其行政组织思想主要是：①他主张礼法结合的行政组织思想， 认为礼法结合， 就能治理好国家; ②论述了社会分工与组织的重要性， 认为“分” 是组织管理的手段，是社会有序化的标志;③指出“义”是人类组织的行为规范，是组织存在的基础。有了义，才能使组织团结一致，战胜自然，并使组织生存和发展;④他也提出了选贤任能的用人思想，认为应当把选贤任能放在提高行政组织效率和国家安危的高度来认识。

　　知识点35

　　法家(商鞅和韩非)的行政组织思想

　　1、商鞅的行政组织思想。其主要观点是：①以法为本，特别重视法，认为法是行政组织活动的准绳;

　　②强调组织领导的统一性，认为领导权应该为君主所独揽。

　　2、韩非的行政组织思想。韩非是法家思想的集大成者，他对早期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，完善了以法为中心的法家行政组织思想。他的主要思想是：①他分析了法、术、势各自的含义，认为法就是行政组织规定的一系列行为准则，术是统治术(即君主根据行政任务授予臣下一定职位，并进行考核)，势是君主的绝对权威;②他主张用法、术、势兼用的手段治理国家和行政组织自身，他强调势是法和术的前提，强调君主的绝对权威，强调中央集权;③他强调组织分级管理与监督原则，认为君主责任是考察和监督，而不是直接去治民。

　　知识点36

　　道家的行政组织思想

　　老子是道家学派的创始人，其主要思想包括：①崇尚“无为而治”，主张管理者不要过多干预;②提出善下的用人思想，善于用人的人应当对人才谦和，以把人才吸引在自己周围。

　　◇◇道家的“无为而治”行政组织思想与今天的“有限政府论”有何联系与区别?

　　两者的共同点在于，都主张管理者不要过多干预，上层管理者应当尽量按客观规律办事。

　　两者之间有着很大的区别：老子的“无为而治”行政组织思想从本质上看还是一种比较消极的管理方式，它采取的是一种听之任之，完全顺其自然的方式，这样的管理最终既不会有很高的效率，更不会获得大的效益。今天人们所提倡的“有限政府论”与老子的“无为而治”行政组织思想相比有着很大差别。它从根本上而言，不是让政府不管，而是要尽量少管一些具体的、业务上的事情;它采取了分权的思想，在中央和地方之间，在政府部门与企业、社会团体或社会中介组织之间进行了有效的分工，各司其职。政府从一些具体事务上脱身出来，可以集中力量抓好宏观管理，集中力量办好一些事关全局的大事。“有限政府”最终追求的是一种高效率和高效益。

　　知识点37

　　墨家的行政组织思想

　　墨子是墨家学派的创始人，其行政组织思想主要内容是：①提出了尚同的组织原则，认为应当政令统一，实施自上而下管理;②主张尚贤用人原则，贤人一旦被录用，就应当使他们有职有权;③强调组织中上下沟通必要性;④认识到组织中参谋、智囊人员的重要性，主张领导人员应当博采众长;⑤提出了“节用”“非乐”的组织经济原则。

　　知识点38

　　对中国古代行政组织思想的评述

　　中国古代行政组织思想源远流长，其内容比外国同时期的行政组织思想更为丰富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鉴，例如政令统一的思想、权责统一的思想、组织和谐与内聚力思想、组织与效率思想等等。同时，中国古代行政组织思想也存在一些不足：当时的行政组织思想大多是片断地、不系统的，而且没有对行政组织专门论述，更多的是隐藏在古代思想家的治国方略之中。

　　知识点39

　　孙中山行政组织思想

　　1、创五权分立原则， 谋求“万能政府” ①孙中山主张按五院制形式构建一个高效率的 “万能政府” 。提出立法、行政、司法、监察、考试五权分立原则，并主张按五权分立原则采取五院制形式来构建中华民国政府，即立法院、行政院、司法院、监察院和考试院。②他认为为了保证选拔官员的公正性，应当由独立与行政部门的考试院来选拔人才。同时，用来监督和裁判官吏的监察机关也应当独立，以保证行政机关公正行事。 ③孙中山“五权分立”思想的理论依据是权能分立学说，他主张人民掌握“政权”，政府实施“治权”。他的“五权分立”是对西方三权分立思想的重大发展，目的是要把中华民国建成世界上最完善、最健全的资产阶级民主共和国。

　　2 倡导地方自治，提出均权制主张 ①孙中山认为，应当使人民直接在基层行使民权，这是民主制度

　　的基础，也是国家的希望。同时，他在倡导地方自治的同时，也强调国家的集中统一。②关于中央与地方的权限，孙中山提出了“均权主义”的思想。将国家的集中统一与地方的自治相结合，凡是全国性事务由中央管理，适合因地制宜的地方事务则由地方政府惯例。

　　3、重视人才培养与合理使用，强调人尽其才。

　　◇◇孙中山行政组织思想对我国当代行政组织发展有何借鉴意义?

　　①孙中山主张五权应当在民意的基础上集中，在集中的基础上由政府来管理。这对于我国更好地坚持和发展民主集中制颇有现实意义。②他提出中央和地方适当分权，这种思想有利于进一步完善我国的行政组织体制。③他重视人才，主张量才使用，反对人浮于事，任人唯亲。这也是现代人力资源开发的一项重要思想。

　　知识点40

　　毛泽东行政组织思想

　　毛泽东行政组织思想是以马克思主义行政组织理论为指导、渊源的。其主要观点：

　　1、关于社会主义国家行政组织的性质：第一，我国行政组织的性质是人民自己的政府，它要以为人民服务为宗旨;第二，我国行政组织必须对人民代表大会负责;第三，我国的行政组织必须坚持服从共产党的领导。

　　2、关于社会主义国家行政组织的职能：主要包括政治职能和经济职能两方面，其中，政治职能表明

　　了国家政府的阶级本质， 政府职能的侧重点变化总的趋势是： 政治职能逐渐减弱， 社会管理职能逐渐增强。3、关于社会主义国家行政组织设置与运行的原则：①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻精简、统一、效能、节约和反对官僚主义的原则。②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重要的原则。

　　4、关于中央政府和地方政府的权力分配：提出了要调动中央和地方政府两个积极性和统一领导、分级管理的原则。

　　知识点41

　　邓小平行政组织思想

　　邓小平行政组织思想的精髓是改革。其主要观点：

　　1、行政组织应以经济职能为中心，强调我国政府工作必须以经济建设为中心，大力发展社会生产力。

　　2、行政组织必须进行改革。第一，行政组织改革的必要性;第二，要改革行政组织权力过分集中的问题， 合理地分配中央与地方行政组织职权的关系; 第三， 要改革党政不分的问题， 理顺党政关系; 第四， 要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体;第五，要进行机构改革。

　　2、行政组织必须克服官僚主义，提高工作效率。

　　3、行政组织必须加强法制建设。第一，必须加强组织制度建设;第二，重视组织机构的编制立法;第三，主张建立严格的工作责任制;第四，强调必须建立科学的干部人事管理制度。

　　◇◇邓小平行政组织思想对于当前我国行政组织改革指导意义

　　邓小平关于行政组织思想的很多论述， 都是我国现阶段行政组织改革的行动指南： 他指出，行政组织应该以经济职能为中心， 行政组织必须克服官僚主义， 提高工作效率， 行政组织必须进行改革， 行政组织必须加强法制建设。这些是我国进行行政组织建立所应当时时依据的指导方针。对于行政组织改革，邓小平强调了很多重点，这些已经成为我国现阶段行政组织改革的重要指导方针。( 1)邓小平指出了行政组织改革的必要性：只有改革行政组织中机构重叠，效率低下的现象，才会更加有力地推进我国的社会主义现代化建设。( 2)他指出，要改革行政权力过分集中的问题， 合理地分配中央与地方行政组织的职权关系。 应当把中央的统一领导和地方积极性、主动性的发挥很好地结合起来。( 3)要着力于改革党政关系，实现“党管干部”、“党管大事”。( 4)要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。这是针对长期以来，政府对企业牢牢控制， 管得过多过死，导致其缺乏合理的路线而提出的。( 5)必须进行机构改革，建立廉洁高效的政府。四、现阶段中国领导人的行政组织思想

　　1、深化行政机构改革，促进政府职能转变;

　　2、推进干部人事制度改革，建设高素质公务员队伍;

　　3、坚持以人为本的政府管理思想，构建和谐社会。

　　知识点42

　　对中国近现代行政组织思想的评述

　　1、孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。

　　2、毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体， 在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中， 提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、 方针。改革是邓小平行政组织思想的核心内容。 邓小平的行政组织思想， 实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。

　　知识点43

　　行政组织目标

　　1、含义：指一个社会组织在一定的时间和空间范围内努力争取达到的一种未来状态。

　　①外部目标(宗旨和合法性所在)

　　②内部目标(实现外部目标的依托) (目标的二分法主要从内外目标论述的)

　　2、核心内涵：①对于组织成员的活动具有公共指向性;②代表着一种未来状态;

　　③实现组织木需要投入特定资源;④具有评估组织及其成员绩效的工具作用。

　　知识点44

　　特征：①强制性;②服务性;③和谐性;④复杂性;⑤动态性

　　知识点45

　　作用：①导向作用;②激励作用;③整合作用;④管理工具作用

　　知识点46

　　结构：①纵向目标;②横向目标;③外部目标;④内部目标;⑤战略目标;⑥战术目标

　　知识点47

　　类型：①消极目标;②积极目标;③经济目标;④文化目标;⑤社会目标

　　知识点48

　　外部目标：①维护社会公平;②提高社会生产率;③回应社会公众的要求;④提供公共服务

　　知识点49

　　内部目标：①管理资源;②绩效管理;③机关管理;④组织发展。

　　管理资源：较私人组织最大的区别就是在于它拥有权力机构赋予的公共权力资源;

　　管理资源根据用途的限定程度高低分为：①高限定用途、②低限定用途、③不确定性用途绩效管理的原则：①效率与公平并重;②效率与民主兼顾;③经济增长与社会发展同步

　　知识点50

　　制定组织目标

　　1、原则：①民主参与;②系统协调;③定性与定量相结合;④现实可行性

　　2、方法与技术：①目标分解法;②目标综合法;③目标滚动法;④环境适应法;⑤资源规划法

　　3、目标管理的过程：制定、执行与协调、监督评估与反馈

　　4、目标管理的内涵：①杜拉克的观点：目标与管理结合;②奥蒂奥纳的观点：程序性活动;③韦里奇的观点：一套广泛的管理系统

　　知识点51

　　目标执行：

　　1、前提条件：①组织及其成员的自我控制能力强;②组织认同感强;

　　③组织目标得到组织领导的重视; ④目标明确

　　2、具体开展执行事项：①目标与人力配置;②目标与组织资源配置;

　　③组织协调与监管 ④目标修正

　　知识点52

　　目标评估与反馈

　　1、目标评估： 1 、评估标准(回应性标准;数量标准;质量标准;成本标准;满意度标准) ;

　　2、评估方法(数据分析;现场分析;自我评估;内部评估;外部评估) 2、目标反馈：①奖惩责任人员;②提供目标管理信息

　　知识点53

　　目标管理

　　优点：①奖励作用明显;②管理成本低;③资源配置效率高;④有利于组织发展

　　不足：①容易偏重于短期目标;②设置目标存在困难;③管理权变性差;④容易导致管理缝隙

　　知识点54

　　进行目标管理的注意事项：

　　①适于目标管理的组织与情势;②组织的成熟度与组织成员的素质;③合理组合组织目标

　　知识点55

　　行政组织结构的含义和构成

　　含义：是行政组织各要素排列组合的方式，它是各要素的分工合作关系。

　　构成行政组织基本框架的实质是分工;职位是构成行政组织结构的基本要素;整个框架由四个层次组成。在职位的基础上，有四个层级：一个工作单位→一个工作部门→一级政府组织→一个国家政府系统。

　　行政组织要素：①物质要素：人;②精神要素：权责关系。 物质与精神要素的综合体现为：人、目标、特定的人际关系。人、目标、权责，这三者的最初结合，构成职位。

　　知识点56

　　行政组织结构的功能

　　在行政机构的运行中， 良好的行政组织结构是完成行政组织目标、 提高行政效率的物质基础， 它有着重要的行政功能。( 1)合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。( 2)合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。( 3)合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。( 4)合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。( 5)合理的组织结构有助于推动行政方式的创新。

　　知识点57

　　合理的行政组织结构的标准

　　(1)任务与组织平衡 (2)按比例设置单位和人员

　　(3)分工明确、合作良好 (4)适应环境、具有弹性。

　　知识点58

　　行政组织结构的影响因素

　　(1)战略与结构。( 2)规模与结构。( 3)技术、任务与结构。

　　知识点59

　　行政组织的宏观纵向分工

　　行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工。它是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织。

　　宏观纵向分工的特点是：层级越高，管辖的范围越广，但组织的数量越少;层级越低，管辖的范围越小，但组织的数量越多。不同层行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即都要管理社会、经济、文化等事务;又有不同的一面，一般而言，凡是属于全国性的宏观问题，归中央行政组织管理，凡是属于本地方的事务，归地方行政组织管理。由于行政组织的多少与层级成反比关系，故从总体结构上看，它呈现一个金字塔形的结构。当今世界上比较大的国家，其行政组织纵向结构一般是四级行政组织。

　　行政组织宏观纵向分工的影响因素： 1)政体; 2)国家发展战略; 3)外部性。

　　知识点60

　　行政组织的微观纵向分工

　　行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个部门内部层级的分工。

　　微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。

　　微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为标准。由于各系统的职能可以分解为许多子系统，故它们之间的领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系。

　　新趋势：有代表性的分工模式;强调分权、责任统一和目标导向原则。

　　知识点61

　　行政组织纵向分工的职责分配关系

　　最高层次的行政组织为决策层， 负责制定本部门行政的总目标、 总方针、总政策，最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。 最高层次的行政组织是一个开放的、 面向社会的行政组织。 中层行政组织为协调指挥层， 负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、 目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际， 制定本单位的具体工作目标、 工作方案，并负责组织、 协调、指挥等工作。 因此，中层行政组织为半开放半封闭系统。 基层行政组织为技术操作层，其任务是执行中层行政组织的实施方案。它基本为封闭型。

　　知识点62

　　行政组织纵向结构的优缺点

　　优点：①分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥;②行动迅速，

　　能及时地根据本地情况做出决策，就地实施;③、能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性;④、各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型管理人才;

　　缺点：①、行政首长管辖的事务过多，难以事事精通;②容易形成地方政府的条块分割;不利于各地经济和文化的交流与发展。③、容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。④、容易导致信息传递失真，难以直接有效地实现组织目标，降低行政组织的反应速度，无法体现结果导向。

　　知识点63

　　行政组织的横向分工的含义

　　行政组织的横向分工就是行政组织的部门分工。横向分工有两种：( 1)宏观的横向分工(即一级政府内的部门分工);( 2)微观的横向分工(即一个部门内的结构和职位的划分)。

　　知识点64

　　行政组织横向分工的必要性

　　(1)适应各项社会事务管理的需要;( 2)适应行政管理专业化、技术化的需要;( 3)适应行政管理综合协调、宏观管理的需要;( 4)适应行政管理程序化的需要。

　　知识点65

　　行政组织横向分工(或横向划分)种类按行政业务性质分工

　　定义：指根据行政管理的业务性质的异同设置行政组织。

　　优点：⑴符合专业分工的原则;⑵有利于政策、法规的统一;

　　⑶事权统一，便于协调

　　缺点：⑴如业务事权过于集中，易造成条条分割;⑵如分割过细，易造成部门林立;

　　⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。

　　按行政管理程序分工

　　定义：指根据行政管理工作过程的程序设置行政组织。

　　优点：⑴有利于提高行政人员的专业技术水平;⑵有利于降低物质投入;

　　⑶有利于提高行政管理的整体效能。

　　缺点：⑴容易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向;

　　⑵多数工作程序无法独立出来，在使用上有一定的局限性。

　　⑶容易忽视协调，导致推诿和扯皮现象出现。

　　按管理对象分工

　　定义：指根据行政组织服务的人群、物品为对象，设置行政部门。

　　优点：⑴可使行政工作专业化，有利于提高行政效率;

　　⑵使政民关系简单化，易于沟通民政关系。

　　缺点：⑴随着管理对象的增加，会导致行政组织部门林立;

　　⑵容易割裂对象之间的相互联系，导致综合性工作无人负责

　　⑶容易造成行业的本位主义;⑷容易与按业务性质划分部门发生重复、交叉。

　　⑸不利于市场经济的发展。

　　按地区分工

　　定义：指根据不同的行政区划设置行政部门。

　　优点：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策;

　　⑵便于一个地区内各项工作的协调、配合;

　　⑶能分担上级政府的工作，有利于提高上级政府的行政效率。

　　缺点：⑴划分行政区划的标准难以掌握;

　　⑵容易导致地方主义，妨碍国家、民族整体事业的发展。

　　影响行政区划的三因素：①利于各地区人民和各民族的安定团结;②利于国家政权的统一和巩固;③利于调动地方政府的积极性，充分发挥地方政府的作用。

　　知识点66

　　行政组织横向结构的优缺点

　　优点：①使行政组织成员在专的基础上精通业务;②从上到下形成条条，易于形成统一的方针政策;

　　③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长能够集中精力考虑全局的大问题。

　　缺点：①易于形成各个部门条条分割，各个不同的业务部门之间难以相互沟通和协调;②自上而下的

　　各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，抑制了地方的积极性。

　　知识点67

　　管理层次与管理幅度的关系

　　1、管理层次与管理幅度的反比例关系

　　行政组织的纵向结构形成行政组织的层级制，横向结构形成行政组织的职能制。

　　层级制形成管理层次，管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离越近，上下级之间沟通越及时，执行决策就能更加及时、准确;反之相反。因此，为了提高行政效率，行政层次越少越好。

　　职能制形成管理幅度。它包括各级政府的分部化，以及各级政府所管辖地区分部化所产生的下级政府的数目。管理幅度越窄，行政首长对其管理的效率越高;管理幅度越宽，行政首长对其管理的效率越低。在同一个行政组织中， 管理层次和管理幅度之间的关系表现为： 在一定的被管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系， 即幅度越大， 层次就越少; 反之， 管理幅度越小， 则管理层级就越多， 这就是行政管理层次和幅度相互关系规律。

　　对实际的行政管理的启示。根据上述规律，当管理幅度能够增大时，就可以减少管理层次，精简行政组织机构，使行政领导接近基层，有利于及时处理问题，提高行政效率。但是当管理幅度过大时，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响管理工作的有效性，这时应当适当增加管理层次，缩小管理幅度。才能使行政管理工作正常运行。这种选择的科学性体现着管理的艺术，关健在于必须根据国情和行政管理的需求加以确定，根据各管理因素的变量关系来确定其最佳的适度点。

　　知识点68

　　如何正确处理管理层次和管理幅度的关系

　　1)领导者所在的纵向层次; 2)下属工作的性质及难易程度; 3)领导者个人的水平和能力的高低; 4) 被管理者的素质的高低; 5)集权、分权与授权的程度; 6)下级单位所在的位置，以及交通、通讯状况;7) 技术装备和工作条件。

　　知识点69

　　行政组织体制的含义

　　定义：体制是指一个组织的制度及运行方式。

　　行政组织的体制指的是其制度化的权力分配关系，以及运行方式。

　　地位 行政组织的权力关系是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个组织运行的动力。行政组织权力分配关系科学与否，关系行政组织能否完成阶级职能和社会职能，关系到其效率的高低。

　　类型

　　按中央政府与地方政府关系划分

　　集权制、分权制、均权制

　　按决策权的归属来划分

　　首长制、委员制、混合制

　　按层级制与部门的关系来划分

　　完整制、分离制

　　按新出现的城市首长的权力关系来划分

　　名誉市长制、市经理制

　　知识点70

　　行政组织体制与行政组织结构的关系

　　行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。没有权力的分配，也就没有结构的分工;没有权力中服从与被服从、指挥与被指挥的关系，行政组织就无法有共同的目标和共同的行动。

　　知识点71

　　行政组织体制科学与否的重要性

　　行政权力分配科学与否，关系着行政组织阶级职能和社会职能完成的好坏，关系到行政组织效率的高低，因此，必须加紧研究行政组织体制，以促进行政权力分配的科学化。

　　知识点72

　　集权制：行政决策权主要集中于中面级行政组织，中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥、监督之权力，地方行政组织接受中央行政组织命令的一种行政组织体制。(法国)

　　优点： ( 1)政令统一，防止政出多门;( 2)层级节制，指挥灵便，有利于提高效率。( 3)集中力量办大事，防止盲目建设和资源浪费。

　　缺点： ( 1)、事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、主动性。( 2)容易导致中央独裁。( 3) 层次繁多，不能及时果断地处理政务。( 4)下级对上级过分依赖，不利于调动员工的工作责任心。( 5) 无法满足地方差异性需求，妨碍地方政府行政方式创新。

　　知识点73

　　分权制： 地方行政组织对其管辖地区内的地方行政事务有自主决定权，中面行政组织一般不加干涉的一种行政组织体制。 (美国)

　　优点： (1)政府能够因地制宜、更加灵活机动地处理本地事务。 (2)分权分工，可以防止上级专断与个人独裁。( 3)分级治事，符合民主原则则，可以发挥员工的主动性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。(4)有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求。 (5)有利于发挥地方国家权力机关对地方政府的监督作用，培养公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。

　　缺点： ( 1)地方权力过大，容易形成地方主义，甚至导致国家分裂。( 2)分权过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。( 3)地方权限过大，上有政策下有对策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。

　　知识点74

　　均权制： 中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡， 既不偏于集权、 也不偏于分权的一种行政组织体制。优点： 既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。

　　缺点： 若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短。

　　知识点75

　　集权制、分权制与均权制的正确运用(中央政府与地方政府权力分配关系)

　　1、制约中央政府与地方政府权力分配关系的两个因素

　　①社会的需要，特别是经济上的需要。②国家的结构形式：单一制国家多实行集权制;凡实行联邦制的国家，多实行分权制。

　　2、我国社会主义市场经济条件下，如何分配中央政府与地方政府的权力关系。

　　①市场经济对政府职能的总体要求。决定了政府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范下主要负责实施本地区的各种保障职能。④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。适应市场经济的要求;不会出现职能不清、互相推诿现象;不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。

　　凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在各地的分支机构管理，地方政府不得染指;凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下，由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。只有少数事项，由中央和地方共同负责。这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题;第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地方分权过多的问题。 它们之间的权力界限基本上是清楚的， 因而也能稳定， 不会造成一放就乱、一收就死的现象。

　　知识点76

　　首长制 (一长制或独任制) ：行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。 (美国) 优点： ①事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高;③责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生;③易于保密，减少扯皮。

　　缺点： ①首长个人独揽全权，易形成个人专制;②若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊③首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷于短见，对问题的考虑难以周详。

　　知识点78

　　委员会制(合议制) ：行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种、行政组织体制。 (瑞士)

　　优点： ①能够集思广益， 容纳各方面的意见， 集中多人的智慧， 考虑问题比较全面; ①集体承担责任， 利于协调一致地推行计划;①互相监督，不徇私舞弊。

　　缺点： ①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象;①议而不决，决而不行，浪费时间;①委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。

　　知识点79

　　混合制： 行政组织的事权一部分由委员会集体讲座决定，一部分由行政首长个人决定。

　　优点： 可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免无人负责。

　　缺点： 若运用不当，则会同时兼有首长制与委员会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另一方面是权责不清，争功逶过。

　　知识点80

　　首长制、委员会制与混合制的正确运用

　　首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应该视情况而灵活运用，不可偏于一隅。决策中最重要的是办事迅速，交给一人办比交给多人办更好;决策要深思熟虑，交给多人比交给一人办好。也就是说，首长制运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务，委员会制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。

　　知识点81

　　完整制： 指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一个行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。(分权制国家前南斯拉夫)

　　优点： ①在一般政府内权责集中，指挥统一，可令行禁止，防止迟缓推诿;②各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。

　　缺点： ①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权;②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控制。

　　知识点82

　　分离制： 指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。 (中国)

　　优点： ①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权;②实行二元化领导，既有利于上级方针政策的有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。

　　缺点： ①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一个领导机关均指挥不灵;②政出多门， 易导致下级无所适从，或利用矛盾为自己服务。

　　知识点83

　　完整制与分离制的正确运用

　　凡联邦制国家，在联邦成员单位这一级政府内，实行完整制，在成员单位以下的地方政府，仍可实行分离制;在单一制国家，凡实行中央集权制的国家，各级地方政府的各部门均实行分离制，地方政府主要适宜采用完整制。

　　◇◇我国应当如何实行完整制与分离制?

　　(1)与计划经济体制相适应的我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门领导。这种领导体制是和我国当时的情况相适应的，对我国当时的社会主义建设起了很重要的推动作用。( 2)自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微观事务，就只属于地方政府领导，勿须向中央政府一一请示，因此对这些部门可实行完整制领导;而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题。( 3)只有需中央与地方共同管理的事务部门，则应实行分离制，既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导。( 4)至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。只有这样，才能适应社会主义市场经济的需要，从而有利于提高行政效率。

　　知识点84

　　名誉市长制： 又称委员会制，是指城市政府仅设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体制。

　　优点： 权责集中，机构精简，可有效避免行政与立法机构之间的对立与冲突。

　　缺点： ①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调;①行政、立法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督;①议会或与委员会的组成人员由选举产生，难以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工作。

　　知识点85

　　市经理制： 又称委员会—经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。 (美国)

　　优点： ①有一个统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率;②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市管理的科学化水平;③市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以较好结合。

　　缺点： 市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期行为。

　　知识点86

　　以行政职权大小分类：统率机关和被统率机关

　　统率机关：即行政首脑机关，是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关。

　　统率机关的职责：( 1)计划决策;( 2)组织指挥;( 3)选人用人;( 4)编制财务预算;( 5)应有相应的行政责任。

　　被统率机关：是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关。

　　被统率机关的职责：( 1)依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划;( 2)做好实施计划的思想、组织与物质的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来;( 3)在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作;( 4)协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。

　　知识点87

　　以行政业务性质分类：业务机关、辅助机关、综合性管理机关和专门性管理机关

　　1、业务机关：指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关。

　　业务机关的职责：在同级政府或上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面行政事务。具体职责是：( 1)计划;( 2)法制建设;( 3)执行;( 4)考核;( 5)报告。

　　2、辅助机关：活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关。辅助机关的职责：协助行政首长处理日常事务;深入实际，收集研究信息;上传下达，综合协调;管理本机关的人、财、物。

　　辅助机关的分类：为行政首长服务的办公及参谋机关、为业务机关自身工作和生活服务的机关。

　　3、综合性管理机关：指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关。4、专业性管理机关：指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关。

　　专门性管理机关的设置：应尽量将专业相近部门合并到一个部门管理，实行大部制。同时，应将政府对专业对象管理，从微观、宏观并重转为以宏观管理为主。

　　知识点88

　　以行政活动程序分类：决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关、监察机关

　　决策机关： 它是指在行政活动中做出决定、 制定规划、发布命令的机关。 其职权同